一、 矿业管理体制

(一) 新中国煤炭工业管理体制的沿革

    1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立。国家设立了燃料工业部，负责管理煤炭、石油和电力工业。下设煤矿管理总局，直接管理华北地区的国营煤矿企业和华东地区的部分国营煤矿企业。东北人民政府下设煤矿管理局，管理东北地区的国营煤矿企业。华东、中南、西南、西北军政委员会工业部下设煤矿管理局，管理所属地区的国营煤矿企业。各省(市、自治区)及其以下各级人民政府的工业部门，管理各级地方煤矿企业。1950年6月，煤矿管理总局设地质勘探室，负责全国煤田地质调查和煤田钻探等地质勘探事项。
    第一个五年计划初期，国家撤销了各大行政区的建制。燃料工业部在华北、东北、华东、中南、西南和西北6个地区设置了煤矿管理局，直接由燃料工业部煤矿管理总局领导，负责管理所在地区的国营煤矿企业。与此同时，煤矿管理局在原地质勘探室的基础上设立了地质勘测处，各大区煤矿管理局相继设立了地质处。1953年6月，煤矿管理总局为加强对全国煤田地质勘探工作的统一领导，在地质勘测处的基础上，又筹建了煤矿管理总局地质勘探局。
    1954年，华北煤矿管理局撤销，河北地区的国营煤矿企业由煤矿管理总局直接管理，山西新成立太原煤矿管理局，负责管理省内的国营煤矿企业。根据煤田地质勘探事业发展的需要，同年春天，各大区煤矿管理局先后建立了煤田地质勘探分局。同年4～9月，根据形势的发展，又先后在勘探分局的基础上建立了华北、华东、中南、西南、西北5个大区煤田地质勘探局和东北煤田第一地质勘探局及东北煤田第二地质勘探局。
    1955年7月，第一届全国人民代表大会第二次会议决定撤销燃料工业部，分别成立石油工业部、电力工业部和煤炭工业部。煤矿管理总局随之撤销。东北、华东、中南、西南、西北5个大区煤矿管理局分别改名为沈阳、济南、武汉、重庆、西安煤矿管理局，其管辖的煤矿企业不变；太原煤矿管理局仍保持原来建制，共同由煤炭工业部直接领导。为了加强对各专业部门的领导，煤炭工业部成立后，分别建立了地质勘探总局、设计总局和基建总局。并明确各大区已建立的煤田地质勘探局是煤炭工业部地质勘探总局派出该地的直属管理机构。
    1958年，在中央关于管理体制下放的指示下，各大区煤矿管理局撤销，产煤多或较多的15个省(自治区)相继建立了煤炭工业管理局，其余省(自治区)分别由工业厅或重工业厅管理所在地区的煤矿企业。这15个省(自治区)煤炭工业管理局属于煤炭工业部领导的有：河北、山西、辽宁、四川、云南、宁夏6个局，随着企业下放，其余的全改为省(自治区)人民政府的职能机构，负责管理本省(自治区)的国营和地方煤矿。与此同时，煤炭工业部决定撤销地质勘探总局，改设地质勘探司，管理全国煤田地质工作。各大区地质勘探局及其所属企事业单位，一律交由各省(市、自治区)煤矿管理机构领导。60年代调整时期，随着企业的上收，黑龙江、吉林、山东、安徽、河南、湖南、内蒙古等省(自治区)的煤炭工业管理局又改由煤炭工业部领导，成为煤炭工业部的派出机构。
    十年动乱期间，煤炭工业管理体制受到严重破坏。1967年8月，煤炭工业部和部属企业进驻军代表，实行军事管制。煤炭工业部机关成立了文革筹备小组，下设生产、基建、计划、办事4个组，负责领导整个煤炭工业的“抓革命、促生产”工作。
    1970年1月，国家撤销了煤炭工业部，将煤炭、石油、化工3个部合并成燃料化学工业部。部内设煤炭生产组、煤炭基建开发组，负责管理煤炭的生产和建设(包括地质勘探)，其余司局合并到综合业务组，分管原来3个部的有关业务。在这期间，除个别单位外，煤炭企事业单位已全部下放。大多数省(自治区)相继建立了燃料化学工业局或工业局，作为省(自治区)革命委员会的职能机构，负责管理煤炭等国营工业企业。
    1973年5月，燃料化学工业部宣布成立煤田地质局。1975年1月，国家决定撤销燃料化学工业部，重新成立煤炭工业部，并将以前下放给地方管理的煤炭企事业单位陆续收归煤炭工业部领导。煤田地质局随之更名为煤炭工业部地质局，各省(自治区)煤田地质勘探公司相应逐步建立起来。为了扭转十年动乱给工业管理造成的混乱局面，从1977年开始，我国对工业管理体制进行了局部调整。在调整过程中，一些关系国民经济全局的大型骨干煤炭企业陆续收回中央管理，实行以煤炭工业部为主的双重领导体制。到1985年，由煤炭工业部直属的派出管理机构有：东北内蒙古煤炭工业联合公司、重庆煤炭工业公司和河北、山西、河南、陕西、山东、贵州、四川煤炭工业管理局，它们代表煤炭工业部管理所在地区的煤炭企事业。其他省(自治区)的煤炭工业管理部门则是同级人民政府的职能机构，管理本省(自治区)的煤炭企事业，同煤炭工业部是业务领导关系。
    1988年4月，根据国务院机构改革方案，成立了由煤炭、石油、核工业部的全部和水利电力部的部分政府职能组成的能源部，再次撤销了煤炭工业部。组建中国统配煤矿总公司，负责管理统配煤矿和原煤炭工业部所属企事业单位(不含东北内蒙古煤炭工业联合公司所属部分)，实行计划单列，由能源部归口管理。总公司下设中国煤田地质局，负责管理关内各省(市、自治区)的煤田地质勘探单位。保留东北内蒙古煤炭工业联合公司，负责管理东北三省和内蒙古东部三盟(哲里木盟、兴安盟、呼伦贝尔盟)一市(赤峰市)的煤炭企事业单位，归口能源部领导。该公司下设煤田地质局，管理所在地区的煤田地质勘探单位。原煤炭工业部下设的中国地方煤矿联合经营开发公司转归能源部归口管理，并协助能源部对全国地方煤矿实行行业管理。至此，煤炭工业形成了多头的管理体制，失去了统一规划、统一开发、统一管理的职能。
    1993年3月，第八届全国人民代表大会第一次会议决定撤销能源部和中国统配煤矿总公司，再次组建煤炭工业部。东北内蒙古煤炭工业联合公司和中国地方煤矿联合经营开发公司转归煤炭工业部实行归口管理。中国煤田地质局更名为中国煤田地质总局，对全国煤田地质勘探单位进行统一管理。1994年3月，煤炭工业部决定撤销东北内蒙古煤炭工业联合公司，分别成立辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古煤炭工业管理局，同该省(自治区)的煤炭工业厅(局)为一套机构两块牌子，实行以煤炭工业部为主的双重领导，统一管理各自境内的煤炭企事业单位。此后，一些有统配煤矿的省(自治区)陆续照此成立了双重领导的省级煤炭工业管理机构；没有统配煤矿的组建起了以省政府领导为主的煤炭工业厅。
    1998年3月第九届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，决定不再保留中华人民共和国煤炭工业部，在国家经济贸易委员会下设主管煤炭行业的国家煤炭工业局，其主要职责是：① 研究拟定煤炭工业的发展战略、行业规划，提出煤炭资源合理开发利用的建议，促进行业结构调整，引导行业合理布局。② 研究提出发展煤炭工业的方针、政策和法规；组织制订行业规章、规范和技术标准；协调行业内部关系，维护公平竞争秩序；研究提出煤炭产运需衔接和有关政策的建议。③ 研究制订煤炭工业体制改革的政策和措施，指导国有煤炭企业改革、改组，建立现代企业制度，推动国有煤炭企业兼并破产、扭亏增盈、转产分流，实施再就业工程。④ 组织实施国有重点煤矿下放工作。⑤ 依法整顿煤炭生产和经营秩序，关停违法开办和经营的各类煤矿。⑥ 推动直属事业单位的改革，使其面向社会、进入市场、减少补贴、减员增效。⑦ 掌握和分析煤炭工业生产动态，汇集、分析和发布国内外煤炭经济技术和市场信息，提供信息咨询服务。⑧ 组织政府间煤炭工业经济技术合作与交流。⑨ 承办国务院和国家经济贸易委员会交办的其他事项。

(二) 原煤炭工业部管理机构及其职责

    1. 原煤炭工业部的主要职责和机构

    1993年3月～1998年3月煤炭工业部是当时国务院主管全国煤炭行业的职能部门。主要任务是：统筹规划、合理开发和利用炭资源；优化煤炭工业结构和产业结构，加快煤炭工业生产建设和综合利用、多种经营、第三产业的发展；推动企业转换经营机制，培育煤炭市场；依靠科学技术进步，改善经营管理，提高经济效益；监督国有资产保值增值。主要职责是：
    1) 根据国家有关方针、政策、法规，研究制订发展我国煤炭工业的方针、政策、行业规范和规章。
    2) 根据国民经济和社会发展的需求，制订煤炭工业发展战略，编制长远发展规划和年度计划；统筹规划煤炭工业布局，优化产业结构和产品结构，发展煤炭洗选加工、综合利用、多种经营和第三产业；搞好煤炭行业节能、环境保护工作。
    3) 统筹规划、合理开发和利用煤炭资源；对各种投资渠道、各种经营形式的煤矿实行行业管理和宏观管理。对重大建设项目和限额以上技术改造项目进行审查并提出立项建议，协调国家重点建设项目的内、外部关系。
    4) 研究制订煤炭工业体制改革的总体规划及配套措施，并推动实施。推进企业转换经营机制。培育和发展煤炭市场。
    5) 按照国家年度煤炭生产、分配和进出口计划，协调煤炭工业同地方政府以及运输、电力、冶金等有关部门的关系，保障企业正常生产经营秩序。
    6) 负责煤炭行业科技和教育工作，组织协调煤炭行业重大技术攻关，归口管理煤炭工业技术、计量监督。培养煤炭工业专业人才。管理直属大型企业和少数事业单位的主要领导干部。
    7) 负责政府间煤炭工业的对外经济、技术合作与交流，发展煤炭工业进出口贸易，扩大对外开放。归口管理重大煤炭技术装备和人才引进。
    8) 根据国家矿山安全法规和煤矿安全规程，监督检查煤矿安全生产。
    9) 对大型骨干煤炭企业国有资产的保值增值实施监督、检查和评价，负责管理直属事业单位国有资产。
    10) 汇集发布煤炭行业国内外经济、科技、市场信息，为企事业单位提供信息、技术、管理咨询及人才交流等服务。
    11) 承办国务院交办事项。

    2. 煤炭工业管理局的主要职责

    各煤炭工业管理局作为煤炭工业部的派出机构，其主要职责是：
    1) 根据煤炭工业部、省(自治区)政府发展煤炭工业的有关方针、政策和规划要求，研究制订省(自治区)煤炭工业的具体政策，编制省(自治区)煤炭工业的发展规划；会同有关部门划分煤炭资源，加强煤炭资源管理，调解煤炭资源纠纷。
    2) 对重大建设项目和限额以上技术改造项目进行审查和提出立项建议，协调各类煤炭建设项目的外部关系。
    3) 按照煤炭工业部、省(自治区)对煤炭工业经济体制改革的要求，制定省(自治区)国有重点煤矿改革规划及配套措施，推进企业转换经营机构，培育和发展煤炭市场。
    4) 按照干部管理权限，管理国有重点煤矿和直属企事业单位的领导干部，负责省(自治区)国有重点煤矿的科技、教育、卫生等行政管理工作。
    5) 根据《矿山安全法》和《煤矿安全规程》及部、省(自治区)有关煤矿安全的规定，监督检查和管理国有重点煤矿、地方国有煤矿、乡镇煤矿等各类煤矿的安全生产。
    6) 负责省(自治区)煤炭工业对外经济、技术合作与交流，发展煤炭进出口贸易。
    7) 对国有重点煤矿、地方国有煤矿的国有资产保值、增值实施监督、检查和评估。
    8) 按照国家制订的“扶持、改造、整顿、联合、提高”的方针，加强对地方煤矿的管理，促进地方煤矿的健康发展；协调解决各类煤矿在安全生产、经营活动中遇到的矛盾和社会问题，为煤矿生产经营提供服务；督促企业按规定完成上缴国家的各项税费。
    9) 在煤炭工业部宏观计划指导下，编制省(自治区)国有重点煤矿的煤炭调运计划，协调产、运、需关系及执行中的有关事宜。
    10) 承担煤炭工业部、省(自治区)政府交办的其他事项。

二、 矿业法规与制度

(一) 煤炭工业的法制工作

    1993年煤炭工业部再次成立以后，煤炭工业的法制工作在原有基础上，取得了许多新的进展。
    到1994年底，煤炭工业部已发布部门规章60多个，其中1993年发布16个，1994年发布44个分别涉及政策法规、资源勘探、开发、基本建设、生产、安全、劳动工资、科技教育、煤炭运输、销售及货款结算、多种经营、环境保护、外事和审计等各个方面。同时，在各省(自治区)煤炭工业主管部门的参与下，地方煤炭立法工作也取得了可喜的进展。
    在做好部门规章和地方煤炭立法工作的同时，煤炭工业部还组织人员积极参与了《中华人民共和国矿产资源法》的修改和《中华人民共和国煤炭法》(简称《煤炭法》)的起草工作；会同有关部门调研起草了《煤炭生产许可证管理办法》和《乡镇煤矿管理条例》。《中华人民共和国矿产资源法》(修正案)和《中华人民共和国煤炭法》业经第八届全国人民代表大会常务委员会第21次会议审议通过，国家主席******签署主席令，分别于1997年1月1日和1996年12月1日起施行；《煤炭生产许可证管理办法》和《乡镇煤矿管理条例》经国务院总理****签署国务院令，于1994年12月20日起施行。

(二) 中华人民共和国煤炭法

    《中华人民共和国煤炭法》是新中国成立以来，也是自中国有采煤业以来的第一部煤炭基本大法。共设8章81条。包括总则、煤炭生产开发规划与煤矿建设、煤炭生产与煤矿安全、煤炭经营、煤矿矿区保护、监督检查、法律责任和附则。它的公布实施，结束了我国没有煤炭专门法律的历史，为煤炭生产经营活动确定了严格的法律规范，对开发利用和保护煤炭资源、维护煤炭企业和矿工的合法权益提供了法律保障，也为煤炭工业实现两个根本性转变创造了有利条件，对促进和保障煤炭工业的健康发展有着重要的现实意义和深远的历史意义。
    1) 《中华人民共和国煤炭法》将国家关于发展煤炭工业的大政方针，作了法律上的概括，形成了具有法律效力的条文。明确规定“国家对煤炭开发实行统一规划、合理布局、综合利用的方针”；“国家依法保护煤炭资源，禁止任何乱采、滥挖破坏煤炭资源的行为”；“国家保护依法投资开发煤炭资源的投资者的合法权益。保障国有煤矿的健康发展。对乡镇煤矿采取扶持、改造、整顿、联合、提高的方针，实行正规合理开发和有序发展”；“煤矿企业必须坚持安全第一、预防为主的安全生产方针，建立健全安全生产责任制和群防群治制度”；“国家鼓励和支持在开发利用煤炭资源过程中采用先进的科学技术和管理方法。煤矿企业应当加强和改善经营管理，提高劳动生产效率和经济效益”，等等。这些规定，对实现煤炭资源的合理开发与有效利用，保证煤炭的稳定供应，促进煤炭工业的持续健康发展有了可靠的法律保障。
    2) 《中华人民共和国煤炭法》针对煤炭开发利用中的主要矛盾和主要问题，确立了九项基本法律制度。即开发规划制度、办矿审批制度、生产许可制度、安全管理制度、加工利用制度、经营管理制度、矿区保护制度、矿工特殊保护制度和监督管理制度。同时，赋于煤炭管理部门依法对煤矿企业和煤炭经营企业执行煤炭法律、法规进行监督检查的权力；并确定了相关的法律责任。这就为依法办矿、管矿提供了有效的法律依据，煤炭的行业管理也就有了严格的法律遵循。《煤炭法》作为国家的法律，不管是煤炭生产者、经营者，还是消费者、管理者，都要严格执行，认真照办。谁违犯，谁就是违法，就要承担法律责任。
    3) 《中华人民共和国煤炭法》从煤炭工业的实际情况出发，站在国家利益和人民群众切身利益的高度，明确规定“国家维护煤矿矿区的生产秩序、工作秩序，保护煤矿企业设施”。“对煤矿井下作业的职工采取特殊保护措施”。同时对侵害煤矿企业和矿工合法权益的行为，明确了相应的法律责任。这些充分体现了国家对煤炭工业和煤炭职工的关心和爱护，体现了煤炭职工的主人翁地位。认真贯彻这些有关规定，对于改变煤矿的形象，提高矿工待遇，维护矿区和职工队伍的稳定，将起到重要作用，产生深远的影响。
    4) 《中华人民共和国煤炭法》的公布与施行，适应了社会主义市场经济的客观需要，它将促使政府转变职能，摆脱传统的管理模式，运用法律的手段进行宏观调控，自觉做到依法办矿，依法管矿；《煤炭法》有利于真正建立起与社会主义市场经济相适应的煤炭工业经济体制，建立统一规范、竞争有序的市场体系，充分发挥市场机制在煤炭资源配置中的基础性作用；《煤炭法》将进一步强化煤炭企业的市场竞争主体意识，推动煤炭企业转换经营机制，走向市场参与竞争，自主经营，提高经济效益，增强在社会主义市场经济条件下的生存发展能力；有了《煤炭法》才有可能构建起一个以《煤炭法》为主体，以配套法规和部门规章为支干的有中国特色的煤炭法律法规体系，把煤炭工业全面纳入健全的法制轨道，开创改革发展的新局面。

(三) 煤炭生产许可证管理办法

    《煤炭生产许可证管理办法》是根据煤炭生产的特点，创造性地确立了煤炭生产许可制度。这是我国第一批专门关于煤炭工业的行政法规。该办法共设总则、取得煤炭生产许可证的条件、取得煤炭生产许可证的程序、煤炭生产许可证的监督管理、罚则和附则，共6章21条。
    该办法妥善地与《中华人民共和国矿产资源法》相衔接，进一步完善了矿业法律制度。《矿产资源法》确立了开采矿产资源必须符合国家规定的资质条件，并经审批机关审查合格，取得采矿许可证的制度。因此，依法取得采矿许可证是开办煤矿的前提条件。由于我国煤矿绝大多数是井工开采，在地下流动作业，时常要与水、火、瓦斯、煤尘、顶板冒落等突发性灾害作斗争，对生产和安全的条件要求很严格。为了保护煤矿企业和矿工的利益，国家对煤矿生产的基本条件作出了要求，作为取得煤炭生产许可证的必备条件。并规定开采煤炭资源的煤矿企业，必须领取煤炭生产许可证，未取得煤炭生产许可证的，不得从事煤炭生产。这就是说，仅取得采矿许可证是不能从事煤炭生产的，只有取得采矿许可证，又领取到煤炭生产许可证的煤矿才有从事煤炭生产的资格和权利。这一规定，不但把采矿许可制度和煤炭生产许可制度有机地衔接起来，完善了矿业法律制度，而且为煤矿的文明生产、安全作业创造了极为有利的条件。同时，该办法还明确了煤炭生产许可证的管理机关、取得程序及其监督管理要求，并以行政法规形式赋予煤炭工业管理部门对违法者罚款、没收违法所得、责令停止生产等行政处罚权，并要求追究违法行政公职人员的行政责任，等等。
    《煤炭生产许可证管理办法》的颁布和施行，结束了对全国煤矿的生产管理无法可依的历史，为煤炭工业管理部门加强全国煤矿的生产、安全管理提供了重要的法律依据和手段。这不仅在我国煤炭法制建设史上具有开创性的历史意义，而且对于加强国家对煤炭工业的宏观调控和行业管理具有重要的现实意义。

(四) 乡镇煤矿管理条例

    《乡镇煤矿管理条例》首次以行政法规的形式界定了乡镇煤矿的概念及其范围，明确了乡镇煤矿的办矿条件、开办程序和审查机关，并赋予煤炭工业主管部门根据违法者的情形给予不同行政处罚的权利和追究违法行政公职人员的行政责任。该条例共设总则、资源与规划、办矿与生产、安全与管理、罚则和附则，共6章32条。
    该条例针对乡镇煤矿在快速发展过程中出现的无证非法开采严重；超层越界、乱采滥挖、破坏浪费煤炭资源严重；安全生产条件差、重大事故多、伤亡严重等突出问题，明确规定“乡镇煤矿开采煤炭资源，必须依照有关法律、法规的规定，申请领取采矿许可证和煤炭生产许可证”；“国家对煤炭资源的开发利用实行统一规划、合理布局的方针”，明确了乡镇煤矿非经批准不得开采煤炭资源；“乡镇煤矿开采煤炭资源，应当采用合理的开采顺序和科学的采煤方法，提高资源回采率和综合利用率，防止资源浪费”；“乡镇煤矿应当按照国家有关矿山安全的法律、法规和煤炭行业安全规程、技术规范的要求，建立、健全各级安全生产责任制和安全规章制度”；“乡镇煤矿开采煤炭资源，应当遵循开发与保护并重的原则，依法办矿，安全生产，文明生产”，等等。这些规定，为提高乡镇煤矿的整体素质和水平，变无序开采、盲目发展为有序开采、健康发展提供了法律保障，为加强对乡镇煤矿的行业管理，清理、整顿非法乡镇煤矿，实现依法办矿、依法管矿提供了有力的法律依据。
    乡镇煤矿已经成为我国煤炭工业的重要组成部分。它的发展，符合国情，顺乎民意，充分发挥了中国的煤炭资源优势和劳动力资源优势，体现了中国特色。一切从事煤炭工业的部门、企业和个人，都应认真贯彻国家关于建设和发展乡镇煤矿的“扶持、改造、整顿、联合、提高”的十字方针，切实落实《乡镇煤矿管理条例》，促进其健康发展，使具有中国特色的乡镇煤矿更加充满生机和活力，为我国国民经济持续、快速、健康发展作出更大贡献。